住房，從來都是關(guān)乎國計民生的重大問題。經(jīng)過40年發(fā)展，我國住房制度、人均居住面積、居住水平已發(fā)生了翻天覆地的變化。
1978年改革開放之初，全國城鎮(zhèn)人均建筑面積為6.7平方米（居住面積僅為3.6平方米），有三百多萬戶缺房，占居民總戶數(shù)的17%，住房短缺成為當時亟待解決的關(guān)乎民生的重大問題。
改革開放40年來，在城鎮(zhèn)住房制度改革的推動下，我國城鎮(zhèn)住房建設取得巨大成就，據(jù)國家統(tǒng)計局2017年7月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國人均住房面積為40.8平方米。城鎮(zhèn)居民的住房條件得到極大的改善，基本適應了全面建設小康社會的進程。
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蝸居時代
上世紀70-80年代，“擁擠”是住房的關(guān)鍵詞。
1978年，全國的城市住宅面積總量為14億平米，約為1949年的2.2倍。城市人口達到1.7億，約為1949年的2.5倍。我國的城市住房制度為“低租金、高補貼、福利性、配給式”。
1979年初，湖北知青李艾和太太帶著只有三歲的女兒從黑龍江農(nóng)場回到武漢。那時候，李艾家不到25平方米的平房里住著年邁的公婆和六個兒子；太太家的兩間屋子則住著五口人，里間還是弟弟的新房，其中一個妹妹只得常年住單位集體宿舍。在這種情況下，李艾父母騰出了不到5平方米的小廚房，讓他們?nèi)谌司幼∠聛?。這個小房子連普通的床都放不下，用木板搭了個小點兒的床鋪，各種雜物只能堆在炕上。房間臨西，夏天屋子像蒸籠。他記得，那年夏天，兒子臉上和頭頂熱得長滿癤子。
在此之前，各種生活與生產(chǎn)物資的分配通過自上而下的單位制度進行，住房是這個體系中最具代表性的福利品。當時城鎮(zhèn)居民解決住房只能“等靠要“——“等國家建房，靠組織分房，要單位給房?！备＠址恳罁?jù)的是單位工齡、職稱、工作年限、是否雙職工等綜合評分，想分房要論資排輩。所有人都期盼著單位分房能盡快輪上自己。即便分到房，面積也極小。人口多、住房面積小、三代同居一室是當時住房條件的真實寫照。李家正是一個明顯的例子。
農(nóng)村住房條件和之前比并沒有大的變化。作家王安憶曾寫文章《房子》，回憶她70年代插隊期間去安徽淮北五河大劉莊插隊的故事。被外莊人視為富莊的大劉莊，其標志為擁有“青磚到頂”的房子。在那里，房子分很多等，磚的高度則表明富有的程度。大劉莊青磚到頂，卻沒有一幢瓦頂?shù)姆孔印?/p>
次年，李艾太太的單位臨時借給他們一間7平方米的平房。在這間房子里住了兩年后，再次趕上愛人單位分房，李家搬進了筒子樓。這是那個時期最具代表性的住房。
“筒子樓”是一條條串連著多個單間的長走廊，兩端通風，狀如筒子。筒子樓也被稱作“福利房”，多是國有或集體企業(yè)事業(yè)單位為解決職工住房而建造的住宅建筑，不少筒子樓由廢棄的辦公室或廠房改造而成。
筒子樓面積狹小，每個單間約十幾平方米，盡頭是洗漱間。廁所共用，每層只有幾個蹲位。早晨排隊洗漱、上廁所是家常便飯，廁所管道不時堵塞，夏天更是臭氣熏天。樓中沒有廚房，住戶通常將簡易蜂窩煤爐灶擺在家門口，下班后，樓道里油煙飛濺。
上海的石庫門至今仍令不少老上海人懷念。在這座大城市，住房似乎從來都是最困難的事情。當時，上海人多住在市區(qū)弄堂狹小擁擠的“石庫門”房子。這些留存至今的石庫門，有“新式弄堂”、“公寓”，也有大量的“棚戶”。
傳統(tǒng)弄堂“石庫門”房子的結(jié)構(gòu)，底層有前門和后門。前門進去，是一個小天井，4~6平方米。然后進入“客堂間”，20~28 平方米。經(jīng)過樓梯和小衛(wèi)生間，到達廚房，6~8平方米。廚房有后門。上一道樓梯，到達“亭子間”，6~10 平方米，朝北，陰冷。再上一道樓梯，到達二樓“房間”，面積與“客堂間”相等。再上一道樓梯，就到了一個小曬臺，也就是“亭子間”的房頂。再上一道樓梯，是“三層閣樓”，三角斜頂，人能夠站得直的面積大約12平方米。樓梯臺階半個腳掌寬，危險系數(shù)高。
這樣的房子，原始的設計，是一家人居住。“客堂間”會客，二樓“房間”是臥室?！巴ぷ娱g”和“三層閣樓”堆放雜物。結(jié)構(gòu)和現(xiàn)在的“聯(lián)體別墅”相仿。但當時是四戶以上人家共住。廁所是墻角拉上窗簾，里面放一個痰盂罐。幾家人的煤氣灶連著放，分別上鎖。即便如此，比起“棚戶”，已經(jīng)算天堂了。
據(jù)1985年國家統(tǒng)計局的調(diào)查，40%的居民住在不到四平方米的空間，而一對年輕夫妻通常和一對老夫妻以及孩子們住在一個房間。60%的家庭內(nèi)沒有下水道設施，71%以上的居民沒有廚房。1995年武漢市有40%的居民住房困難，具體如下：12歲以上的子女與父母同住一室的占11. 9%； 12歲以上的異性子女同住一室的占4.0%;老少二代同住一室的占4.2%;己婚子女與父母同住一室的占2.6%;床晚上架起白天拆除的占6.5%;客廳單放床的占8.6%。
原國家建設部副部長楊慎做過調(diào)研：從1956年到1986年30年間全國城市僅蓋了7億平方米住宅，按照50平方米一套折1400萬套，平均每年47萬套。1985年國家對城鎮(zhèn)住房進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果是人均住房面積僅2-4平方米。當年的電影《人到中年》也如實反映了大學教師們的蝸居狀況。延續(xù)多年的福利性分配制度基本上取消了私人房產(chǎn)，一定程度上導致了全民蝸居的出現(xiàn)。
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商品房改革初探
1978年之后，盡管我國人民仍處在并將繼續(xù)處在蝸居時代一段時間，但福利分房的制度已不是鐵打不動。早在1980年，深圳已經(jīng)開始做了第一次房地產(chǎn)商品化嘗試。那年，深圳誕生了改革開放后最早的商品房，進行了最早的土地招拍掛嘗試。
在住房改革啟動前，深圳建設者只能從《列寧選集》中為自己的創(chuàng)舉尋找理論依據(jù)。時任深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)公司總經(jīng)理的駱錦星發(fā)現(xiàn)列寧曾說：消滅土地私有制并不要求消滅地租，而是要求把地租——雖然是用改變過的形式——轉(zhuǎn)交給社會。駱錦星意識到，在國有土地所有制之下，長期“出租”土地使用權(quán)所獲得的“地租”，就將是他們代表國家作為土地所有者取得的合法收益。
在港商的資金驅(qū)動下，土地成為資本走向了市場。1980年元旦，深港雙方正式簽約，港方還把“投資-施工-監(jiān)理”三足鼎立的成熟開發(fā)模式帶到了深圳。2月中旬，項目尚未開工就開始在香港預售。第一批推出108套房，戶型面積大約50~60平方米，均價2730港元/平方米，一套房總價約合5-6萬元人民幣，和當時的香港房價比，便宜了一半以上，而且一次性付款享受九五折優(yōu)惠。此外，可予香港購房者解決三個內(nèi)地親屬的深圳戶口指標。
兩個月后，中央領導同志作了關(guān)于住房問題的談話，要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新屋可以出售，老房也可以出售?？梢砸淮胃犊睿部梢苑制诟犊?，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不愿意買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。按照中央領導同志提出住房商品化的構(gòu)想,我國城鎮(zhèn)住房制度改革開始啟動,先后進行了鼓勵個人和單位建房、公房出售、提租補貼等改革試點。
同年6月,中共中央、國務院批轉(zhuǎn)《全國基本建設工作會議匯報提綱》,提出住宅建設“必須充分發(fā)揮國家、地方、企業(yè)、職工個人四個方面的積極性”,“把組織企業(yè)自籌資金建設住宅作為一項重要任務來抓”,并準許私人建房、買房和擁有自己的住房。
形成住房商品化雛形后，普通中國人的“家”開始了從福利分配到個人消費的巨大轉(zhuǎn)變，房子也從幾代人共居一室的必需品，成為可以享受生活的“奢侈品”。
1982年,國家建委、國家城建總局選擇鄭州、常州、四平、沙市等4個城市,開展新建住房補貼出售試點,由政府、單位、個人各負擔房價的三分之一。1986年,國務院相繼批準煙臺、蚌埠、唐山等城市的住房制度改革方案。主要內(nèi)容是,按照提租和補貼持平的原則,大幅提高租金,同時給予租金補貼。1988年1月,國務院召開第一次全國住房制度改革工作會議,啟動了“提租補貼”試點。同年2月15日，國務院頒發(fā)《在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》，決定從1988年起，用三至五年時間，在全國城鎮(zhèn)分期分批把住房制度改革推開。1991年6月以后,按照《國務院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》(國發(fā)[1991]30號)的部署,采取分步提租、積極組織集資合作建房、新房新制度、發(fā)展住房金融業(yè)務等多種措施,推進城鎮(zhèn)住房制度改革。
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1988年，北京市勞動人民文化宮，交換住房信息的人們
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1992年,黨的十四大報告提出,“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”,要“努力推進城鎮(zhèn)住房制度改革”。1994年,國務院作出《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)[1994]43號),要求建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度,實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設,改善居住條件,滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。之后，房改持續(xù)推進，住房公積金制度在1991年上海先行經(jīng)驗的基礎上，在全國范圍推行。
1980年，城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積僅約為7.2平方米；1995年，提高到16.2平方米。但由于1988年通貨膨脹等原因，住房商品化改革一直在曲折中前進。
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黃金十年
1998年，住房制度改革和房地產(chǎn)業(yè)進入“黃金十年”。這年7月，國務院下發(fā)了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號)，明確了我國城鎮(zhèn)住房供應體系：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收人家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房，并要求逐步停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，隨后基本形成了三種住房貨幣分配方式：一是單獨發(fā)放住房補貼；二是將住房補貼直接計入工資，工資隨企業(yè)效益上下浮動；三是繳存住房公積金，由職工個人和單位共同按工資的一定比例繳存。同時，培育和規(guī)范住房交易市場，發(fā)展住房金融，改革住房維修管理體制。規(guī)定從1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。此后,城鎮(zhèn)住房供應逐漸向以市場為主轉(zhuǎn)變。延續(xù)多年的福利分房和低租金公房制度走向終結(jié)，商品房時代正式到來。“按揭貸款”舉措的推進，使房地產(chǎn)業(yè)猛然發(fā)展。1998年，商品房銷售面積較1997年實現(xiàn)大幅度增長，首次突破1億平方米大關(guān)。截至1998年末，全國已經(jīng)有19個省份出臺了深化房改的政策，另有6個省份的方案在審批中。
也是在這一年，李艾的兒子結(jié)婚，在武漢買了新房，李艾夫婦得以結(jié)束近二十年的福利房生活，搬進了一百多平米的商品房。新居面積大、房間敞亮，是從前的房子無法比的，也是李艾一家曾經(jīng)想也不敢想的。和從前一樣，李艾家庭住房條件的改變只是國內(nèi)千萬家庭的一個縮影。
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一個到深圳開車謀生的的士司機和另外兩家同鄉(xiāng)合租一套房
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在地產(chǎn)40年的改革實踐中，1998年住房制度改革扮演著極其關(guān)鍵的角色。前住建部長負責人在全國建設工作會議上的講話指出：1998年房屋建筑施工面積達到13億平方米，為實現(xiàn)中央擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長做出了貢獻，為進入下世紀我國經(jīng)濟持續(xù)保持快速健康發(fā)展和社會全面進步打下了基礎。
中國房地產(chǎn)及住宅研究會原常務副會長包宗華曾在公開場合強調(diào)，“1998年住房建設大發(fā)展，發(fā)揮主要作用的有三個因素，一是住房貨幣化分配加補貼的突破作用；二是房改的全國推進；三是按原房改方案出售公房繼續(xù)實行一年?！?/p>
1999-2007年間，中國房地產(chǎn)和住房投資取得長足進步，以每年百分之十幾至二十幾的高速度增長。中國城鎮(zhèn)住宅建設面積在往后數(shù)年也得到飛速發(fā)展，1997年才剛剛超過4億平方米，1999年就越過5億平方米，2001年又突破6億平方米新紀錄。商品房成交量從1997年的9000萬平躍升至1億2000萬平，房地產(chǎn)行業(yè)的增加值占GDP的比重已經(jīng)上升到4.2%，對國民經(jīng)濟起到了明顯的拉動作用。
此時，城鎮(zhèn)住房供地制度改革同步進行。2001年國務院開始在全國范圍內(nèi)推行土地使用權(quán)的招標、拍賣。4月，國務院頒布《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求為體現(xiàn)市場經(jīng)濟原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標、拍賣。2002年7月，國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（中華人民共和國國土資源部令第11號），要求商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓國有土地的使用權(quán)。2004年3月國土資源部發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知 》（國土資發(fā)[2004]71號），要求各地要嚴格執(zhí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓制度，在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢，8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)。此規(guī)定在行業(yè)內(nèi)被稱為“831”大限，此后，用于商品住房開發(fā)的經(jīng)營性用地通過招拍掛方式出讓的制度基本確立，土地出讓收入成為地方政府重要的一項財政收入，土地市場的競爭成為樓市變化的重要風向標。
進入2000年之后，隨著土地市場和商品住房市場的建立及競爭的不斷加劇，全國房價普遍看漲，價格調(diào)控成為房地產(chǎn)市場建設的重要內(nèi)容。2005年3月，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（老“國八條”），首次提出對房價過快上漲的地區(qū)實行行政問責，將穩(wěn)定房價上升至政治高度。2006年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設部等九部委《關(guān)于調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》（“國六條”）。此后，相關(guān)部門不斷出臺各類價格調(diào)控政策，主要調(diào)控方式可以概括為需求控制與加快保障性房建設。
中國的房地產(chǎn)投資規(guī)模從房改前的3580億元，一路增長到2017年的14萬億元，20年間增幅達到40倍；由此拉動國內(nèi)生產(chǎn)總值從1998年的7.8萬億元增長到2017年的82.7萬億元，20年間增長了10倍。
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廉租房與公共租賃住房
早在1998年住房商品化改革之時，國務院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》中，就已經(jīng)提出最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。要求各級政府盡快建立起以經(jīng)濟適用房為主和租售并舉的住房供應體系。但廉租房制度建設由于責任不清、資金來源缺乏等問題一直沒有實質(zhì)進展。
1999年，建設部出臺《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，提出建立城鎮(zhèn)廉租住房制度：由政府實施社會保障職能，向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供租金相對低廉的普通住房。在建設部的倡導下，一些城市相繼以租金補貼、實物配租、租金減免等方式為雙困戶提供住房保障，住房保障的人均使用面積多為7到10平方米。
此后三年，全國35個大中城市中，上海、北京、廣州、長春、福州、天津等12個城市有了實施方案，部分城市發(fā)放租金補貼或興建廉租房。
2003年,國務院下發(fā)了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號)，提出：堅持住房市場化的基本方向,更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用；完善住房供應政策,調(diào)整供應結(jié)構(gòu),逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房；加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度,強化政府住房保障職能,切實保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求；堅持加強宏觀調(diào)控,努力實現(xiàn)房地產(chǎn)市場總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、價格基本穩(wěn)定。
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2005年12月3日，上海房地產(chǎn)交易會上，購房者在選購樓盤
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2004年3月1日，由建設部、財政部、國土資源部等5部委制定的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》開始實施，進一步完善了城鎮(zhèn)廉租住房制度。2005年，國辦發(fā)[2005]26號文件——關(guān)于“抓緊開展城鎮(zhèn)最低收入家庭住房情況調(diào)查”，要求對低保家庭住房困難狀況開展調(diào)查，其中北京、上海、天津、河北等省(市)還在調(diào)查的基礎上，建立了住房保障對象檔案。
2006年，建設部要求各地至少要拿出土地出讓金凈收益的5%用于廉租房建設。在商品價格飛漲、經(jīng)濟適用房建設制度被廣為質(zhì)疑的背景下，要求加強廉租房建設的呼聲越來越高。該年國務院頒布條例，要求地方政府將土地出讓凈收益的部分按一定比例用于廉租住房制度建設，并為參與廉租房建設的開發(fā)商提供銀行信貸便利。
同年3月，建設部對全國的廉租住房制度實施情況作了通報，數(shù)據(jù)顯示：截至2005年底，291個地級以上城市中，已經(jīng)有221個城市實施了廉租住房制度，占地級以上城市的75.9%；相比2004年148個地級城市實施廉租住房制度，只占地級城市的47%，有了較大提高。
2006年年底，全國657個城市中，已有512個建立了廉租住房制度，占總數(shù)的77.9%；全國累計有54.7萬戶低收入家庭通過廉租房政策改善了住房條件，其中，領取租賃住房補貼的家庭16.7萬戶，實物配租的家庭7.7萬戶，租金核減的家庭27.9萬戶，其他方式改善居住條件的家庭2.4萬戶。同樣，以2006年年底為限，全國累計用于廉租房建設的資金為70.8億元，僅當年一年就達到23.4億元，占1999年以來累計籌集資金的1/3。全國人均住房面積從1993年的17.8平方米增加到的28平方米。
2007年2月14日，建設部對2006年城鎮(zhèn)廉租住房制度建設情況進行通報，要求尚未建立廉租住房制度的市、縣，要在當年底前建立。這年，廉租房建設寫入了政府工作報告，表明中央政府對解決低收入家庭住房問題的重視。
2013年，劉濤成功申請入住西安某廉租房小區(qū)。她與丈夫結(jié)婚十多年，一直在城中村居住，從前在物業(yè)公司上班，因身體患病離職，帶著兩個孩子，全家靠丈夫打工維持生計。城中村拆遷，他們不得不另覓住處，得知可以申請廉租房后，她通過申請，分配到一套64平米的兩居室，租金為2.89元每平方米，每月租金184.96元?！白∵M了這個房子，我們才感覺日子有盼頭了！”劉濤說。
根據(jù)《國務院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)〔2013〕20號）和《國務院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）等文件精神，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。
住房城鄉(xiāng)建設部政策研究中心負責人在接受采訪時表示，住房保障應從低端保起，優(yōu)先滿足住房最困難群體的基本需求?！锻ㄖ芬衙鞔_，已經(jīng)建成的，或者在2014年以前已經(jīng)立項正在建設的廉租住房要優(yōu)先用于解決原來廉租住房保障對象。二是對并軌后的公共租賃住房保障對象，地方要合理制定輪候規(guī)則，保障住房困難持續(xù)時間更長、經(jīng)濟狀況更差的家庭優(yōu)先獲得配租。
2016年中央經(jīng)濟工作會議提出，“房子是用來住的、不是用來炒的”，指明綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規(guī)律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止大起大落等。
十九大報告提出，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。新的調(diào)控政策的指向，是回歸住房的基本功能，建設有序發(fā)展的住房市場。
從遮風避雨的場所到一種生活方式，住房的激蕩仍在繼續(xù)。
（應采訪對象要求，李艾、劉濤皆為化名）
